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赵燕菁:公众参与:概念·悖论·出路

 赵燕菁:英国卡迪夫大学城市与区域规划系博士,厦门大学经济学院和建筑与土木工程学院双聘教授,我国城市规划设计领域的资深专家。曾长期担任厦门市规划局局长(厦门市规划委挂牌后,他又成为第一任主任),在土地财政、战略规划、体制改革等研究领域颇有建树。研究领域:城市经济学、土地财政、房地产、经济增长。


概念

 

在百度百科里,公众参与被定义为“泛指普通民众为主体参与,推动社会决策和活动实施”。而在维基百科(Wikipedia)中,“公众参与”被认为等同于“利益相关人参与”(The terms public participation,......is sometimes used interchangeably with the concept or practice of stakeholder engagement)。“普通民众”和“利益相关人”(stakeholder)一词只差,反映出“公众参与”在中国与西方国家的语境里的深刻分歧。


没有利益相关人的“公众参与”,必定会演变为利益相关人利益争夺的工具。我在厦门曾经组织过一次筼筜湖公园规划的公众参与。我们通过报纸、网络、现场征集了数以千计的意见。这些意见五花八门。在一次规划局召开的意见征求会上,意见相左的公众甚至当场辩论起来。


会后,忧心忡忡的记者采访我,这样分歧的意见,你们怎么协调?我告诉她,这正是我们的目的。以前政府大包大揽,结果就像今天,不是这部分人不满意,就是那部分不满意。就像装修,一家人有不同意见是正常的,但你不征求意见,就按照你的意思装修了,结果必定是有一方对你不满。但如果让他们自己讨论,不论结果如何,装修队不会被骂。


事实也正是如此。那次筼筜湖改造,其实没有照搬任何一方的意见,还是按照原来的规划实施。结果针对政府的批评几乎没有。反而是老百姓热情高涨,甚至将所有新增的公园座椅认捐一空。看上去,这一“公众参与”活动堪称完美,但实际上,公众只是在边际上对规划实施产生了影响。实施基本上都是由领导决定的。


“让观众表演的参与”与“让公众决定的参与”有着本质的差异。前者只不过一种看似大众参加的“伪参与”,充其量不过是企业的产品的市场调查外加一点产品推销。公众并不为其建议的成本负责,结果对其财产的影响微乎其微。其深层目的,是通过公众之间的争论,解脱政府决策时的两难。文化大革命也曾被视作中国历史上最激进的公众参与,但实际上却是被用来作为党内政治斗争的工具。当公众参与被当作执行政治意图的道具,公共参与也就远离了它的本意。


现代民主的发源地英国,公众参与一开始就同利益密切相关。他们所参与的税收及税收的使用,与每个参与者个人的利益密切相关。纳税人成为现代民主国家最早的利益相关人(stakeholder)。1832年以前,英国只有极少数有财产和土地的公民有投票权。贵族院议员由直接从国王那里领有土地的贵族担任,而平民院议员则由全部自由土地占有者投票选举产生。这是因为当时国家提供的公共产品,主要是由有产者支付,其好处也主要是由有产者获得。国家为了提供安全服务(战争)不断向有产者征税、举债。结果就是不断让渡决策的权利给纳税人。

 

美国也是如此。美国之所以独立,就是因为英国在北美殖民地征收糖税、印花税和茶叶税,却不同意在议会给殖民地代表权。他们认为,在伦敦的议会中没有来自北美殖民地的代表,议会无权向北美殖民地征税。纽约议会宣称,人民由自己的代表来课税,是“每个自由国家的最重要原则,是人类的天赋权利”。独立战争的口号就是“无代表,不纳税”(No taxation without representation)。可以说独立战争本身就是一场公众参与运动。


我在英国旁听过几次听证会,都是利益相关者参与,其中一次是希思罗机场扩建。由于机场周边居民的反对,本应扩建的机场被拖延了十年之久。现在风行发达国家的“别在我家后院(Not In My Backyard)”就是利益相关人公众参与的典型。可以说,有没有“利益相关人”是区分public participation 还是stakeholder engagement的分水岭。


在我看来,区分这两种“公众参与”至关重要。前者不过是借由民主的外壳,来达到支持或反对某种政治决定的手段。那些貌似公众参与的决定,实际上对参与者的直接利益没有直接改变;而后者则是直接的利益相关者。不同的决策对其财富的状态会产生直接而重大影响。 区分“伪参与”“真参与”的一个重要标志,就是看参与的公众是否是真的利益相关人。


悖论


在我的博士论文里,我提出了一个定义:“民主是对失去自由的补偿”。在我的框架里,“民主”与“自由”并非共生的概念。绝对的自由无需民主,引入民主必定放弃部分自由。当我们去商店买东西时,我们不需要先选举商店经理,因为我们可以在不同的商店之间选择;当我们在不同国家旅行时,也无需参与所在国的投票,因为我们知道随时可以换一个国家;同样,旅客入住酒店也无需要求酒店的管理者要由旅客选举。因为上述例子里,我们有选择的自由。


但如果你购买了一个国家的公共服务(成为这个国家的纳税人),或者购买了小区的物业管理(必须缴交物业管理费),你就失去了自由。这时,你就必须争取民主,并通过影响公共事务的决策,最大化你的福利。这就是为什么“真民主”,必定是从拥有财产的纳税者开始,直到每个人都成为纳税人,才开始一人一票。而“伪民主”则大多一开始就是一人一票,非利益相关者(无纳税者)的选票,甚至可能躲过利益相关者(纳税者)。民主与自由就好像一个光谱的两端——用脚可以投票的地方,就无须用手投票。


公众参与的本质,就是一种民主。因此,关于民主与自由的这一关系,同样适用于公众参与。随着居民财富的增加,居民的流动性减少,公共服务的收费越来越同财富的多寡相关。分摊较多社会服务成本的社会成员,必定要求越来越多的话语权。熟悉改革之前机关大院的人都知道,那时单位大院里各种搭盖很少遇到居民的反对。这是因为单位分配住房,产权不是私有的,各种公共服务基本不由居民直接负担。但房改后,任何对物业的改变,都会遇到强大的反对。


十几年前,我就对中国当时一开始成为学术时尚的公众参与嗤之以鼻。在我看来,这些公众参与不过是东施效颦,形式上相似,实质上却大相径庭(赵燕菁:“城市管理走向城市经营”《城市规划》2002-11期)。这是因为中国的公共服务,都是以间接税支持的(大约6%),而西方国家公共服务主要是由直接税支持的(大部分70%以上)。因此,中国的“公众”基本上都不是公共服务支出的“利益相关人”。我曾经举过亲身经历的漳州行政中心设计方案征求意见和厦门图书馆征求意见的实例(赵燕菁:“城市规划职业的经济学思考”《城市发展研究》2013第2期),来说明这种没有利益相关人的“伪公众参与”活动。由于公众不直接为这些具有正的外部性的公共服务出资,结果根本不用公众参与就可以知道——标准越高越好,靠近自己家越近越好。但如果公众是纳税人,公众就会问,我们需要为此花这么多钱吗?靠近我家会导致物业升值以及财产税的增加,这是我愿意付出的吗?


正是由于公共服务购买方式不同,中国的大量公众参与,基本上都是缺乏利益相关人的“伪参与”。近年来,由于居民私有物业大量增加,城市的利益相关人开始出现。局部地区的规划变更,对周边居民财产价值的影响越来越大,真正的公众参与开始迅速进入城市规划决策议程。而我们恰恰对这种真正的公共参与缺少应对之策。


对于利益相关人的参与而言,有三个悖论需要解决。


第一个悖论,是“公车悖论”——公交车载客,已经上车的乘客认为车上人太多,要赶紧关门;还没有上车的乘客,则认为不能关门,车上还可以挤下更多的人。那么公众参与是应该由车上的乘客决定,还是车下的乘客决定?或者两者共同决定?这个问题是我在中国人民大学一次公开学术会议上提出,主要是针对中国高速城市化过程所特有“现在的公众”和“未来的公众”如何公平参与城市决策的问题。


中国许多城市(特别是发达的一线城市)都在为是否允许更多的人口定居而苦恼。这同发达国家是否允许更多移民的争论本质上是一样的。我在最近在《北京规划建设》那篇文章有一段,就是讲的这个悖论:“朗方提出华盛顿规划的时候有公众参与吗?没有。华盛顿是个好规划吗?当然。深圳的总体规划当初有公众参与吗?没有。但深圳是最成功的规划。为什么那时可以没有公众参与?答案很简单,因为对一个新城而言,使用它的公众还没有出现呢!所谓公众,就是这个项目的利益相关人。对于新建城市而言,利益相关人一开始并不存在。”这段话的本质,实际上就是“公车悖论”——先进入城市的居民,有权利决定未来进入城市居民的利益吗?


第二个悖论,就是著名的阿罗不可能定理。1951年肯尼斯·约瑟夫·阿罗(Kenneth J.Arrow)在《社会选择与个人价值》一书中“将每个个体表达的先后次序综合成整个群体的偏好次序”进行了研究。结果发现,要从已知的各种个人偏好顺序中推导出统一的社会偏好顺序是不可能的。阿罗不可能定理意味着,在一般意义上,无法找到能保证所有选择者福利只会增加不会受损的社会状态。因此,一个城市或社会有超过三个以上的选择让参与者排序,理论上无法通过投票的方式确定满足阿罗条件的集体排序。


第三个悖论,即奥尔森提出的“集体行动的逻辑”。奥尔森认为只有个人占集体的份额大于成本占收益的份额,即个人的收益大过成本(这里应该指总成本)时,也就是集体物品的成本与集体物品所获得的收益相比微不足道时,才会产生提供集团物品的可能。奥尔森比较了大集团和小集团行动的差异。发现当一个集团人数有限时,较少的行动成本可以获得较大的收益份额,从而使收益超过成本。小集团就可以采取行动提供集体产品。而对大集团来说,每个个体要提供满足所有成员的集体物品需要付出巨大的成本,但他的行为也不会对这个大集团产生明显的帮助作用,并且即便他毫无付出,他也仍然可以分享集体物品的收益。于是个体倾向于不参加行动,公共产品也就不会被提供。


典型的例子就是邻避设施的提供。假设一个变电站给1万居民带来1万元的好处,但却会对10户居民带来一千元的损失。按理说公众参与的结果应当是建设变电站。但由于享受好处的是个万人大集团,需要1万人一起行动,实际上没有一个人行动。因为每一个居民行动只能影响集体行动的万分之一,且只能获得1元好处。但较小受损集团,10户居民每个人的行动都可以占集体行动的十分之一,且每个人可减少100元的损失,结果反对建设变电站的集团可以有效行动。公众参与的结果反对建设变电站反而可以获得更多的支持。

 

出路


这三个悖论显示,利益攸关者的公众参与,并不会必然达成合理的解决方案,有时甚至使真正的决策完全无法做出。这就是为什么公众参与在发达国家倡行多年,却越来越举步维艰。


公众参与不是目的,关键是找到解决问题的途径。


选择和动员公众参与的利益相关人。厦门半山御景案,该项目前年交房,为应付周边用电负荷增加,需要马上建设变电站。这个变电站在出让前公示过,甚至写入招标文件。开发商售房时也告知业主,但业主拿到房后,声称规划不合理,要求规划调整。业主的建议是,规划可以把变电站建在附近的公园,然后把公园改在变电站位置,这样绿化总面积不变。


显然这样的做法,原来受变电站影响的低价物业会显著升值,但受损的却是概念含混的“大众”。这就遇到奥尔森“集体行动逻辑悖论”——少数人可以有效行动,而“大众”却无法动员。业主群情激愤,在楼顶打出标语,给一心维稳的政府施压。


我在接访时表示,业主的建议损害公众利益不可接受,如果规划不合理,可以提起行政复议或到法院起诉。同时,规划部门直接联系媒体,准备主动通过系列报道,让区域内的市民知道,变电站被无理阻挠,可能会导致未来高峰时大范围限电(以往此类诉求都是业主通过悬挂标语、网络扩散、群体上访单方面发出。政府只是被动应对)。最后的结果是,电力部门对变电站内部调整外观美化后继续建设。这是一个成功化解 “not in my backyard” 典型案例。


解决之道,第一,规划在先。在开发商供地时就告知周边有“邻避设施”。这时的地价,实际上就反映了变电站建成后的对物业价值的影响;第二,要求开发商在签约时必须告知业主相关规划(后来甚至要求写入合同)。确保业主知道房价中反映了环境的瑕疵。这是同当年PX项目最大的不同。开发商知道PX项目,但并没有明确告知;第三,就是动员可能会受变电站取消后果的更大范围的利益相关者参与。比如通过舆论,曝光业主的无理需求和可能带来的潜在后果(今后停电)。改变利益相关人的构成。


一个典型的例子是加装电梯。为了改善老旧住宅居住品质,2009年开始厦门市政府对符合政策的老旧住宅加装电梯予以补贴。这一项利民之举,却引来大量争议。原因是政策规定,只有全体业主同意,才能取得行政许可。结果很多获益较多的高楼层住户由于无法取得利益受损的底层住户的支持而无法加装电梯。由于每一个项目都需反复协商,导致推进缓慢,不得不一再延长。


但经过一段时间后,居民根据各自的特点,创造了众多的内部补偿机制。比如高楼层居民集资补偿底层居民现金、装修、甚至停车权等,并慢慢形成市场和补偿价格和惯例。这些内部交易制度被其他住宅借鉴仿效、改进,使得成功加装电梯的案例开始逐年增多。


2015年,厦门建设部门为了提高审批效率,不顾规划等部门反对,主导制定了新的规定,要求只要有三分之一的业主同意,就必须给予行政许可。审批门槛的降低,使得申请数量激增,但与此同时,诉讼与上访也大幅增加。激烈的时候,规划部门审批窗口被包围,正常工作受到极大干扰。这一制度设计的结果,把本来公共参与可以自行解决的问题,转化为政府与居民的问题——三分之二的居民有权根据规定获得行政许可;三分之一的居民有权根据物权法,保护自己的产权。无论怎样审批,必定会有居民反对。


之所以会出现这样的结果,乃是因为中国住房产权中“公摊”的制度设计,使得任何公共部分的变化,必须取得全体业主的同意。这使得所有参与“公摊”的业主,都成为合法的利益相关人。2015年政府根据三分之二居民的诉求给予行政许可,实际上等于介入居民的利益转移,必然会引起部分居民的反对。政府审批的介入,反而破坏了公共参与自行协商解决的基础。加装电梯的政策效果就是如此,表面上看,审批提速了,但实际上没有一个新的电梯能真正开工。


正确的做法是,政府要管住自己的手,让不同利益通过公众参与,自行解决利益的转移与补偿。政府所要做的,是研究是否有更好的制度设计。


现实中,公摊制度确实保护了每一个业主的利益不会因为任何集体改变而受损。但这一制度的缺点是,任何改进都必须通过公共参与途径,而由于参与者众多,其利益的协调成本极高。特别是当楼盘巨大,“公摊”人数众多,通过协调改善“公摊”部分几乎没有可能。结果必然是个别业主擅自通过违章等非法途径提升自己物业的价值,而集体行动的高昂成本,使得没有人愿意出来维护共同利益,社区的环境陷入循环恶化。


在传统的街区,物业大多独立占地,利益协调成本很低。整个街区可以通过单独物业的不断维护和改进来维持整体的品质。在多栋建筑组成的社区,完全没有公摊是不可能的。但在一开始,如果对“公摊”的产权进行更合理的设计则是完全有可能的。

 

我曾当面请教刘太格先生为何新加坡组屋升级改造没有遇到中国这样的阻力。刘太格说,新加坡一开始就将业主的产权限制在套内面积里,公共部分的维护和改善都由管理部门说了算。他说这一做法是从英国人那里继承下来的。新加坡的经验表明,一个简单的制度设计,可以极大地减少公众参与的成本甚至必要性。新加坡物业之所以可以保持高品质,与其“公摊”规则设计密切相关。相反,中国大陆仿效香港,使得物业升级甚至维护都十分困难,结果导致物业迅速衰败老化。

 

 

上述实例表明,第一,公众参与是利益相关人解决公共利益分配的一种程序和途径。其主要目的不是增进既得利益者的福利,而是保证既得利益不受损害;第二,公众参与乃是制度的一部分。正是制度,决定了谁是合法的利益相关人。公众参与本身,并不能保证集体利益的最大化。好的制度,有时反而是对公众参与依赖最少的制度;第三,公众参与的成本在产权设计之初就已经决定了(比如“邻避设施”与周边物业孰先孰后、产权人获得物业时的约定、购房合同中的“公摊”条款约定等)。因此,初始制度的设计,对于产权的未来品质,有着决定性的影响。

 

现在规划界普遍存在公众参与不切实际浪漫追求和膜拜,不论结果是什么,成本有多高,似乎只要公众参与就是好的。这种将公众参与当作一种教义来传播和实践的做法,暴露了我们学科的浅薄与无知。
 

原文首发于《北京规划建设》杂志2015年第5期,责任编辑:刘晓玲。