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龙小宁:自贸试验区的“做与不做”:法经济学分析框架

 

我国目前的四个自贸区全称都是“中国(地名)自由贸易试验区”,其核心功能是针对各种国际贸易投资制度进行创新和试验,是所谓“先行先试”;其中试验成功了的制度将复制、推广至更大的地区乃至全国。因此,评价自贸试验区成功的标准,应该是经其试验过的先进制度在全国范围内的复制推广成效;也即制度创新过程中产生的可复制可推广的经验和做法越多,自贸区的建设就越成功。
 
1. 法经济学模型的设立与讨论
 
基于以上认识,引入我国自贸试验区的目标函数如下:y = f(x) + g(x) - c(x),其中x 是自贸区的制度创新措施,比如进出口贸易的单一窗口或投资的负面清单管理或两者的组合;f(x) 为自贸区所在地区本身(如上海市)的经济增长;g(x) 为全国其他地区的经济增长;而c(x)为自贸区试验所需的成本。此函数表明,制度创新不仅将为自贸区所在省份带来经济增长的动力,更将为全国经济发展提供可复制可推广的经验,因此理想状态下x 对g(x) 的贡献应远大于其对f(x) 的贡献。[1] 当然,y 不一定是国内生产总值GDP,也可以是国民生产总值GNP[2],甚至不一定是经济增长,也可以是衡量国民发展水平的其他更一般性指标,如人类发展指数HDI,等等。
在这个框架下,中央政府的目标是取得上述目标函数y的最大化,而手段是通过在自贸试验区选择最佳的制度创新措施x,用公式表示为:。需要注意的是,尽管中央政府可以选择目标函数,但优化目标的具体操作却要由自贸试验区来完成,后者是x的决策方。
这个简单的函数给我们如下启示:首先,自贸试验区的设立不是以自贸区或者自贸区所在省份的经济发展为终极目标的。用表示自贸区(如上海自贸区)的经济增长,则,且。一方面,自贸区是全国的制度试验区,而不是任何一个地区的“自留地”,因此不应该依靠政策的优惠而成为“政策洼地”,而是要打造成制度创新的“高地”,为全国起引领作用。另一方面,在自贸区所在省份内要辩证地处理对“虹吸效应”的态度:自贸区不应该依赖于优惠政策产生的对省内其他地区的“虹吸效应”,而其他地区也不应该因为担心“虹吸效应”而反对甚至阻碍自贸区的制度创新。
其次,自贸区的最终目标函数与自贸区本身的目标函数差别很大,,自贸区最终目标函数也异于自贸区决策人的目标函数,其中r(x)是决策人在制度改革和创新中的收益,而h(x)是决策人在制度改革和创新中要付出的成本,包括政府官员因为改革失败所需承担的责任成本。一方面,自贸区试验成本c(x)中的一部分可能有国家或上级政府承担,另一方面,h(x)中也包括决策人因为改革失败要承担的责任成本,因此c(x)和h(x) 孰大孰小一般事前不可知。
上面考虑的是全国只有一个自贸试验区的情况。如果自贸试验区有n个,则自贸试验区的终极目标函数变为:,其中 为各个自贸试验区各自的制度创新措施。如果使用最简单的假设:每个自贸区的创新成本相同,均为c,则上述函数变为:。容易看出,如果各个自贸试验区制度创新的组合(x1, x2, x3, ...)中全部是雷同的,也即各个自贸区采取雷同的制度创新举措,那么增设自贸区不能带来更多的可复制可推广的经验,g(x)相比单个自贸区的情况不会增加,而只能带来资源的浪费,徒增了试验成本而已(nc>c)。同理,试验创新举措中有大量重复的情况下,多个自贸区的建立也会是得不偿失。
 
2. 自贸试验区的“做与不做”
 
上文中建立和讨论的模型虽然简单,但却为我们分析自贸试验区的相关问题提供了一个较为完整且可行的分析框架。因为模型的建立基于现代经济学中理性人等基本假设前提,模型的分析又将主要针对自贸试验区建设中的制度和法律构建问题展开,因此是一个简单的法经济学模型。下面就应用这一法经济学模型,从自贸区、国家、和企业层面来探讨如下问题:为了最好地实现自贸试验区的终极目标,自贸试验区建设中应该做什么,不应该做什么?换句话说,如何促使自贸试验区选择最佳的x组合来达到最高的目标函数水平?
 
2.1 自贸区层面:
总体目标是达到y的最大化,途径可以通过f(x), g(x)的增大以及c(x)的减少实现。鉴于自贸区规模与全国经济规模的比较,从自贸区的层面上讲,以上途径中g(x)的增大应该是最为重要的。自贸区如何把关注点从f(x) (也即自贸区所在地区本身(如福建省)的经济增长)甚至(也即自贸区,如厦门自贸片区的经济增长)转移到g(x)(也即全国的经济增长),并如何增大g(x)的水平呢?我们的建议如下:
一、自贸区要做制度创新高地,不做政策优惠洼地。自贸区自身的经济发展固然重要,但是短期的政策优惠能够带来的是其他地区的经济资源转移,而制度创新才能为全国经济发展提供可复制、推广的经验。
二、自贸区要做开放思维者,不做内向型地方保护主义者。自贸区内的协调合作要优化,以防止部门间、片区间因为地方利益之争而盲目竞争准入资源、垄断信息、甚至阻碍创新。自贸区与邻近地区之间,要减少“虹吸现象”带来的负面效应。
以上两点建议是帮助把关注点从f(x)甚至转移到g(x)。
三、自贸区要做引领者和特色创新者,不做仿效者和盲目竞争者。自贸区的工作重心首先应该是有特色的制度创新,其次是复制推广其他自贸区已有成果,要避免重复性的制度仿效试验和盲目竞争。
四、自贸区的创新范围要广,除了区内的简政放权、加强事中事后监管之外,还应该努力探索解决与国内现有法规之间的关系,探讨国际贸易投资规则在我国的适用性,并努力帮助推进“一带一路”等国家战略[3]
五、自贸区的制度创新内容要细,要通过大量企业调研了解制度改革和创新需求,要由业务部门主导,以保证改革和创新的落实。
上面三点建议有助于提高g(x)的水平。
 
2.2 国家层面:
各个自贸区认识到自己在国家经济发展战略中的重要定位固然重要,但是为了使自贸区决策人选择尽可能接近最优的制度创新水平,需要令自贸区的最终目标函数与自贸区决策人的目标函数尽可能接近,也即模型中的y = f(x) + g(x) - c(x)尽可能接近。因此,在国家政策层面,我们有如下建议:
 
一、评价自贸区的建设情况,重点应该放在试验区产生的可复制、可推广的制度创新数量与质量及其对全国经济增长将产生的效果。对招商引资数量或经济发展指标的关注,应该是为客观、中立、公正地评价制度创新成果服务,而不应该成为独立甚至唯一的衡量指标。换句话说,是为了让模型中的r(x)尽可能接近f(x)+g(x),而不只局限于f(x)甚至。
二、允许自贸区探索通过立法的手段,在区内试验建立改革创新容错机制。可以通过引入改革“责任豁免”条款,对没有实现预期目标的制度创新行为,在符合制度创新程序且未牟取私利的情况下,对有关部门和个人在政绩考核中不做负面评价,不予追究行政责任及其他法律责任。目的是减少h(x)的负面作用,减少官员在改革中担心犯错、为避免承担风险而不敢创新的自保倾向。
三、在决定是否和如何设立更多自贸区的决策中,以可能在全国范围内进行复制、推广的创新成果的数量和质量为目标,选择的新试验区应符合以下标准:具有地区代表性和辐射作用,与现有自贸区重复度小,以及有助于推动国家战略。
 
2.3 企业层面:
       企业是经济发展的最基本单位,企业的设立和发展是经济增长的根本动力。承载着帮助国家试验制度改革和创新任务的各个自贸试验区,最终的目标是通过简政放权和制度创新,为企业提供最佳的营商环境,从而最大程度地推动企业的设立、投资与增长。在模型中,主要体现在f(x)+g(x)如何增加。
       目前各个自贸区都面临着企业咨询多、落地少的问题,究其原因,我们认为有以下几条:
第一,现有企业大多关注税收等优惠政策,而自贸区的税收优惠政策非常有限。第二,投资管理的负面清单仍然过长,多数有兴趣投资的外商仍面临准入障碍。第三,自贸区营商环境的改善刚刚起步,效果仍未显现。第四,整体经济增速减缓,国内外市场需求不足。
       在现有的制度安排下,企业能够从自贸区中获得的最大益处将主要局限于政府和社会服务质量的提高,途径将主要有以下几条:政府的简政放权,贸易监管机制的创新,第三方专业机构服务的提供和新型业态与盈利模式。而上面几条中的具体措施,自贸试验区的管理机构也在摸索中。因此,我们的第一条建议是企业应该积极参与政府的各种调研活动,通过各种形式、在各种场合将自己企业和行业的需求反映给决策机构。鉴于多个自贸区管理机构仍在理顺关系、协调权责的过程中,经常需要多次、反复、向多个机构反映需求。自贸试验区是政府改革的试验区,试验区的成功需要社会各界的努力。此外,企业还应该利用各种机会和渠道向国家层面反映市场准入等方面的问题,努力推进负面清单的进一步缩短,增加市场自由度和贸易投资自由化。


[1] 也即 f’(x) < g’(x)。
[2] 下文中会有更多的相关阐述。
[3] “一带一路”战略的成功实施将显著提高我国国民生产总值(GNP)的水平,预示着我国未来经济发展的衡量指标可能将不再是GDP,而变为GNP。见前注2。